Полностью 
Список недавних новостей

Глобальная рассинхронизация процесса территориального планирования

Такой вывод сделал Дмитрий Наринский, Союз архитекторов России: «Произошла глобальная рассинхронизация процесса планирования».

 

Пространственное развитие в России регламентируется множеством документов — от различных стратегий до генпланов и ПЗЗ. Беда в том, что каждый из них живет своей жизнью, считает вице-президент Союза архитекторов России, профессор Высшей школы урбанистики НИУ ВШЭ Дмитрий Наринский. 

 

В одном из выступлений Дмитрий Наринский утверждал, что действующие глобальные документы, так или иначе затрагивающие пространственное развитие, друг с другом во многом не стыкуются и в некоторых моментах даже противоречат. Нацпроекты сам по себе, стратегия пространственного развития сама по себе, еще есть генпланы и куча других документов. В чем заключается проблема?

 

— Действительно, мы изучали вопрос согласованности многих документов и обнаружили большую рассинхронизацию в ключевых, базовых показателях. Например, в стратегии социально-экономического развития могут быть заложены одни показатели по численности населения, а в генплане — совершенно другие. И разница в цифрах может быть существенной. Чем это чревато? Дело в том, что в генплане многие объекты рассчитываются относительно прогнозной численности населения, в том числе, социальная и коммунальная инфраструктура. И когда генплан значительно ошибается в этом показателе, то и все объекты, прописанные в нем, получается, не вписываются в реальную картину мира. Генплан делается на большой промежуток времени — на 20 и более лет. Но современные темпы развития таковы, что некоторые города достигают показателей по численности населения значительно быстрее — за 5-6 лет. Соответственно, от этого зависит, какую сумму расходов запланируют муниципалитеты на развитие той или иной инфраструктуры. И если потребность в тех же соцобъектах в генплане одна, а фактически она совершенно другая, это ведет к недофинансированию определенных статей.

 

 

В нацпроектах ситуация немного другая. У нас существует 12 нацпроектов. Они имеют разные показатели и в идеале должны работать один на другой. С их реализацией город, регион должны получать синергетический эффект. 

 

Но, к сожалению, значительная доля нацпроектов атомизирована. Планы и мероприятия по их реализации разрабатываются и осуществляются отдельно.

 

Например, мы недавно проводили стратегическую сессию в одной крупной столице успешного региона. Изучая вопрос реализации нацпроектов, мы увидели совершенно поразительную картину: в лучшем случае где-то есть пары нацпроектов, которые работают одна на другую и то очень косвенно. Ни в одном случае не было выстроено трех или более длинных связок нацпроектов. А в некоторых случаях мероприятия предполагались даже диаметрально противоположные. Допустим, транспорт развивается в одной логике, а жилье и городская среда — в другой. 

 

— Как такое вообще возможно? 

 

— Дело в том, что в 2011 году в градкодекс были внесены очередные изменения и из раздела территориального планирования вцелом (а, точнее, из генпланов и иных документов территориального планирования) был убран раздел «Цели и задачи». У нас даже в том момент появилась такая профессиональная шутка «бесцельные планы». В 2014 году был принят закон о стратегическом планировании, и предполагалось, что «цели и задачи» уйдут в стратегические документы. Но на муниципальном уровне стратегических документов почти не появилось.

 

Поэтому произошла такая глобальная рассинхронизация всего процесса планирования.

 

Повлиял еще один фактор. В идеале стратегии социально-экономического развития и документы территориального планирования в виде генпланов должны быть как-то синхронизированы. Но на сегодняшний момент практически нигде этого нет. Дело в том, что генпланы должны разрабатываться на 20 лет, а стратегии социально-экономического развития, в основном, разрабатываются на 6-летний период. Соответственно, за время действия одного генплана может появиться не одна стратегия социально-экономического развития. И новые стратегии уже никак не влияют на действующие генпланы. Все это приводит к низкой и неэффективной реализации генпланов. В советские времена хорошими показателями считалось 15% реализации от запланированного, а сейчас, по моему мнению, этот показатель упал до 5-6%. 

 

— И как быть? Есть предложение отменить генпланы. 

 

— В идеале должна быть выстроена единая система взаимоувязки нескольких уровней. Сейчас каждый уровень — стратегический, тактический, оперативный — сам по себе. Это такой сложный пирог, состоящий из разных периодов. Для начала надо определить, что такое стратегический период: либо у нас все завязано на бюджетный цикл, и тогда он кратен трехлетке (6-9-12-18-летние циклы). В идеале стратегия социально-экономического развития должна иметь два периода — 6 и 12 лет. В этой же логике должны разрабатываться документы территориального планирования, которые призваны обеспечить реализацию задач социально-экономического развития. То есть они должны быть увязаны по срокам со стратегиями социально-экономического развития и, видимо, тоже иметь более короткий период. Потому что на 20 лет прогнозировать в современном мире бессмысленно. Поэтому цикл тоже должен быть близким к 12-летнему. 

 

Далее, видимо, должны быть увязаны документы территориального планирования со следом идущими за ними, — градостроительным зонированием. Сейчас эта связка действует крайне неэффективно: органы прокуратуры и суды требуют абсолютную идентичность документов функционального зонирования в генплане и градостроительного зонирования, что само по себе абсурдно. Из-за этого и возникает мысль, что один из этих документов не нужен. И пока жертвой этой логики видят генплан. Что отчасти оправдано в силу того, что ПЗЗ имеет более прикладной характер, а генплан — более долгосрочный и абстрактный. Генплан оказался зажат между стратегическими и тактическими задачами. 

 

Соответственно, генеральный план должен быть подвергнут серьезной трансформации - ему должна быть дана новая сущность и найдены новые задачи. Такая работа ведется Минэкономразвития: при министерстве существует рабочая группа по совершенствованию территориального планирования. И в рамках ее деятельности разрабатываются рекомендации о том, что делать с генпланами. 

 

— Поможет ли этой трансформации цифровизация?

 

— Цифра — очень мощный фактор, который будет влиять на территориальное планирование и подтолкнет не столько технологические, сколько содержательные изменения. Ведь еще одна проблема традиционного планирования заключается в том, что генплан разрабатывается сегодня, но закладывает показатели, которых мы должны достичь через 20 лет. Сейчас генплан — это такая декларация того, что будет через 20 лет. Но как достичь этого, современный генплан не говорит. И почти ни один документ не говорит, как пройти этот путь в 20 лет. Эта оторванность в момент планирования от результатов — самая болезненная и самая сложная проблема. 

 

Переход к цифровому генплану в моем представлении — это не просто перенос на цифровые карты или использование компьютерной техники при разработке генпланов. Это переход к постоянному процессу отслеживания изменений показателей, которые влияют на пространственное развитие города или другого муниципалитета. У динамически развивающихся муниципалитетов или городов эти изменения достаточно существенны и происходят ежегодно, иногда даже чаще. В этом смысле мы переходим от абстрактной задачи по обязанности достижения каких-то результатов через 20 лет к динамической картине. Цифровой генплан — это диапазон возможностей развития. Соответственно, в нем описываются не какие-то четкие показатели, которых нужно добиться, а вектор возможного развития. И этот вектор меняется, он не статичен. Соответственно, диапазон возможностей меняется в зависимости от меняющейся ситуации — это и экономические факторы, и социально-демографические, и другие вплоть до экологических. Иными словами, цифровой генплан — это такой процесс постоянной корректировки в соответствии с меняющимися возможностями развития. 

 

— Что касается нацпроекта «Жилье и городская среда», к нему у вас тоже есть вопросы и сомнения?

 

— Надо понимать, что нацпроект — во многом рамочный документ. Основной вопрос не столько к самому нацпроекту, а в том, как обозначенные в нем показатели ложатся на пространство РФ. А этого ответа нет в документе. Более того, пока непонятно, кто положит нацпроекты на пространственную проекцию. Либо это будет задача регионов, и каждый будет это решать по-своему. А регионы, скорее всего, сбросят на муниципалитеты, и это не будет иметь централизованную координацию. Либо будет решать ведомство, курирующее нацпроекты — федеральный орган власти, министерство, отвечающее за реализацию того или иного нацпроекта. Или же будет центральная координация усилий, условно, на площадке Минэкономразвития. Третий вариант представляется вероятным, требующим определенных усилий и финансового обеспечения. Но технически это как раз наиболее разумно и понятно: все сведения можно собрать в Минэке и в масштабах страны выполнить эту задачу. 

 

Но самый большой вопрос — как скоординировать работу по разным нацпроектам. Сейчас исполнители нацпроектов действуют друг от друга автономно. Вот это является основной проблемой. Должен быть создан какой-то механизм их координации между собой. Такую работу можно поручить, например, аналитическому центру при правительстве РФ. 

 

— Наверное, самый загадочный документ во всей этой пространственной истории — это стратегия пространственного развития...

 

— Я знаю все обилие критики относительно этого документа. Тем не менее, я считаю, что документ состоялся хотя бы с административной точки зрения — он принят и с ним можно работать. Более того, он не просто есть — сейчас идет активная работа по выработке плана его реализации. В рамках этого плана могут быть внесены определенные коррективы и в саму стратегию. 

 

Проблема в другом. Стратегия пространственного развития во многом опирается на административную систему деления РФ. Но наши регионы сами по себе очень неоднородные и очень сложно структурированы. Поэтому во время обсуждения стратегии долго спорили, что ставить во главу угла — город или регион. 

 

Отдельные экономисты рассматривали город как самостоятельный субъект экономической деятельности. Для американской модели это абсолютно так. Но специфика российской действительности такова, что основным субъектом в масштабах страны является регион, а не город. Даже очень крупный, такой, как Екатеринбург, существует как Свердловская область, а не как отдельно Екатеринбург. Связано это с бюджетной и налоговой системой. 

 

Кроме того, надо понимать, что стратегия пространственного развития в силу поставленных перед разработчиком задач получилась экономически детерминированной. Это такой врожденный дефект стратегии: в документе к пространству подошли однобоко, поскольку так была поставлена задача — вся логика разработки документа опиралась на логику экономического развития. Рассматривая таким образом пространство, стали видны проблемы и перекосы, прежде всего, в экономическом развитии различных регионов. И разработчики как-то попытались отреагировать на эти проблемы. Так появилась идея макрорегионов. Я являюсь искренним приверженцем этой идеи. Я уверен, что административная структура, доставшаяся нам от Советского союза с точки зрения задач экономического развития, неэффективна. Потому что та система деления была «заточена» под другое — в частности, под централизованное распределение ресурсов. 

 

Модель макрорегионального развития закладывает связи между соседями. Регионы, которые сейчас зачастую ведут борьбу между собой, в новой системе будут обязаны взаимодействовать. Это такая операция по принуждению к добрососедству. И я уверен, что усилия федерального центра должны быть направлены как раз на такое принуждение к добрососедству, потому что очень многие задачи могут решаться только в тесном взаимодействии регионов. 

 

Сейчас усилия по реализации стратегии распадаются на отдельные мероприятия, которые каждый регион хочет отписать себе. Это в основном инфраструктурные мероприятия по развитию транспортной или энергетической инфраструктуры. Но я бы сосредоточил внимание на побуждении регионов к взаимодействию по реализации каких-то макрорегиональных проектов. Должна появиться идеология макрорегионального развития. Это не произойдет за два месяца или полгода. Но за какой-то разумный срок — может быть, год-полтора — в сознание региональных элит должна быть погружена задача макрорегионального развития. И это может быть самым важным результатом реализации стратегии.

Please reload