Полностью 
Список недавних новостей

Анна Береговских (ИТП "Град"): о государственной политике и омском генплане

В конце февраля федеральные СМИ сообщили, что в России якобы собираются отменить генпланы крупных городов. Президент Владимир Путин поручил правительству подготовить предложения, предусматривающие переход в крупных городах от генеральных планов к стратегическим документам. Некоторые специалисты уже выразили опасения, что подобные перемены могут привести к бесконтрольной застройке и исчезновению зеленых зон. Информационное агентство "ОМСКРЕГИОН" обратилось за разъяснениями к одному из ведущих экспертов в этой области, руководителю омского Института территориального планирования «Град» Анне Береговских. 

— Анна Николаевна, откуда появились эти предпосылки для изменения законодательства в отношении генплана? Действительно ли генеральные планы городов хотят отменить? 

— Президент действительно дал поручение подготовить предложения по переходу в крупных городах от генеральных планов к стратегическим документам. Прошу заметить, что президент дал поручение подготовить предложение, а не отменить… Это говорит о том, что не все у нас в стране хорошо с генеральными планами, с планированием развития территорий, с управлением городами. Президент поручил председателю правительства Дмитрию Медведеву подготовить такие предложения к 19 мая. Премьер же дал соответствующее поручение Министерству экономического развития, которое также в настоящее время готовит согласно Плану трансформации делового климата доклад в Правительство Российской Федерации по совершенствованию территориального планирования. Основным документом территориального планирования для городов является генеральный план. Но он не работает в полной мере.

 

Есть серьезные опасения, что цели социально-экономического развития страны, поставленные в «майском» указе президента и принятые национальных проектах, в условиях действующего законодательства могут быть не достигнуты. Поэтому и поставлена задача комплексного реформирования системы управления развитием территорий, в том числе на стратегическом и тактическом уровнях. Но, конечно, завтра генеральные планы никто не отменит.

 

Переходный период может составить три-пять лет. И генпланы, которые есть в городах, останутся, просто должна быть стратегическая надстройка – та часть, которой не хватает современной документации. Возникшее волнение на законодательном уровне, в профессиональной среде и городском сообществе связано с недостаточностью ощутимых результатов реализации генеральных планов. 

 

Фото 
 

Посмотрите на генплан Омска. Вот стоят улицы Луговые на берегу Оми в прекрасном живописном месте, где люди живут уже полвека, но полулегально. С 1970-го года их вдруг «покрасили» в зеленый цвет – запланировали парковую зону. Но частный сектор и так положительно влияет на экологию города, там очень много зелени – намного больше, чем в других местах. Бывают жалобы на печки, но вы проведите людям газ, создайте условия. Кроме того, они там родились и выросли, спрашивается – за что с ними хотят так поступить? Тем более, мы живем уже не в Советском союзе, у нас действует институт частной собственности, она практически оформлена, люди хотят жить на своей земле. Они горожане, налогоплательщики, избиратели, и имеют право на свой город. Нужно отменить это решение! И таких решений в городе очень много. Нужно сказать и о производственных территориях, федеральных землях Минобороны.

 

Стыдно ехать мимо – мы видим развалины, недострои. На берегу Оми уже 15 лет стоит брошенный каркас – что это? И никого не волнует эта наиценнейшая городская территория, здесь бы набережную сделать, да что угодно – земля золотая, к которой можно беспроблемно подвести всю необходимую инфраструктуру. А сколько производственных территорий в Омске не используется по назначению? Что-то около 1500 гектаров… И все эти территории находятся в границах селитебной части города… А новое жилье в генплане – на выселках. И вот здесь мы приходим к выводу, что генеральный план не решает почти никаких вопросов развития города. 

 

 
Я не случайно затронула тему федеральных земель – здесь даже генплан обвинить нельзя. У него есть особенность в действующем законодательстве, о которой сегодня все говорят. Генплан не относится к стратегическим документам! У нас принят ФЗ-172 «О стратегическом планировании в РФ», и там есть стратегия социально-экономического развития города, но генплана там нет. 

— Тогда какие же задачи решает генплан? 

— Он определяет инфраструктурное развитие на местном уровне. И все. Это функциональные зоны и объекты местного значения – детские сады, школы для города Омска, спортивные комплексы, улицы и дороги местного значения, водопровод, теплотрассы. Но что, например, не относится к объектам местного значения – это больницы и вообще объекты здравоохранения (это региональный уровень планирования). То есть, генплан не может определить, быть или не быть новой больнице – вышестоящим уровнем для нас является Схема территориального планирования Омской области. Людей сейчас волнует также, быть или не быть аэропорту в центре города. Но это уже федеральный уровень. Никакого отношения генеральный план не имеет к принятию этого решения. Каким оно будет на уровне федерации – таким оно и отразится в генеральном плане. Принять даже самое правильное решение, но не относящееся к полномочиям муниципалитета, в генплане нельзя, это нормативный правовой акт местного самоуправления и в его утверждаемой части не может быть больше, чем положено. 

— Метрополитен в Омске – это объект генплана? 

— Это объект федерального значения, и он тоже не может быть предусмотрен омским генеральным планом. На его строительство могут прийти только федеральные деньги, ну может быть региональное софинансирование, но никак это не местный бюджет. А зачем вообще метро нашему городу? Но если будем делать новый генплан, придется просчитать транспортную систему в городе и ответить на этот вопрос. 

— Тем не менее, в генеральном плане предполагалось и строительство нового аэропорта в Федоровке, а на месте аэропорта «Омск-Центральный» были запланированы жилые кварталы и новый деловой центр города. 

— Это тоже неправильно. Сначала нужно решить вопросы с собственностью, передачей земли. Однако и жить с аэропортом в этом месте мы уже не можем. «Омск-Центральный» не может принимать серьезные авиалайнеры, и чтобы путешествовать по миру, нам придется сначала ехать в Тюмень или Новосибирск. Кроме того, в прошлом году появилось новое требование – все изменения в Правилах землепользования и застройки, которые попадают в подлетную зону аэропорта, должны согласовываться в федеральном Минтрансе. Любое новое строительство в этой зоне потребует дополнительных согласований. Это будет до тех пор, пока Минтранс не установит свои охранные зоны и не внесет сведения о них в единый государственный реестр недвижимости. Но сейчас в Минтрансе РФ ничего согласовывать не будут – развитие города не их проблема. А вот высотное здание, которое может помешать самолету – уже их, поэтому они будут страховаться и запрещать любую стройку. 

— Почему же генплан Омска, принятый в 2005 году, не реализуется? 

— Я, конечно, ответила бы так – а зачем его реализовывать? Такое мое мнение уже вполне ясно прозвучало в ходе нашего разговора. Но, тем не менее, о реализуемости генпланов вообще. К сожалению, законодатель не обязал генеральный план делать расчеты на реализуемость. Генплан должен лишь разместить объекты местного значения на территории города с перспективой на 30 лет. А сколько они стОят? Можно прикинуть и сопоставить со стандартными тратами бюджета Омска в год на улицы, детские сады, водопровод и так далее. Тогда может получиться, что вместо 30 лет на реализацию генплана надо 100 лет.

 

Но главное даже не это – генплан должен отвечать стратегическим целям, основываться на демографическом и инвестиционном прогнозах. Сколько людей будет жить в городе через десять, двадцать, тридцать лет? Что нужно сделать, чтобы в город приезжала талантливая молодежь и оставалась здесь жить? И повторяю, это комплексная стратегическая задача, которая должна решаться не на уровне генплана, а на уровне региональной и городской стратегий. 

 

 
— Как решать эту проблему? 

— У нас есть не только поручение президента. На протяжении двух последних лет разрабатываются предложения по совершенствованию градостроительной деятельности в целом. И 17 января 2019 года председатель правительства РФ Дмитрий Медведев утвердил план трансформации делового климата в целях улучшения притока инвестиций. Сегодня пространственное развитие городов примерно на 20% финансируется за счет средств муниципального, регионального и федерального бюджетов, а вот 80% – это частные инвестиции, деньги предпринимателей, естественных монополий и ресурсоснабжающих организаций. Но чтобы реализовать генплан, 20% государства должны вырасти до 60%. Впрочем, президент страны в своем послании Федеральному Собранию обещал удвоить или даже утроить бюджетирование инфраструктурного развития… Откуда взять эти деньги? Для этого нужно повысить зарплату, сделать так, чтобы налоги платили все – у нас до сих пор их платят 50%, а из них еще 50% - платят не за то, чем занимаются. 

— Это как? 

— Еще около года назад отмечалось, что в Омске по документам очень много складов и мало магазинов. Потому что налог на имущество за склады раз в десять меньше, чем за торговые площади, и весь центр у нас в таких «складах». Другие годами не оформляют уже построенные коттеджи. Возвращаясь к градостроительству. Мы считаем, что пространственное планирование должно быть двухуровневым. Первый уровень – стратегический, то есть, стратегия социально-экономического развития должна включать в себя пространственный блок. И именно стратегия должна взять на себя ответственность за выработку общего мнения, согласованного в схеме «власть-бизнес-население». Далее идет план реализации стратегии. Стратегия же должна определить приоритеты по всем направлениям и целевые показатели – к чему мы стремимся.

 

Она должна определить ценности – что хочет город и куда он хочет двигаться. А потом уже мы ищем механизмы реализации стратегии. Например, город решил – нам нужен аэропорт в Федоровке. Значит, готовим обоснование, считаем, доказываем, почему это нужно городу, региону и стране – и тогда вперед, в соответствующее федеральное министерство. Так по всем вопросам, требующим государственного решения. На основе стратегии ищем механизмы, добиваемся согласия в регионе, в федерации. Тогда в генплане могут быть решены вопросы комплексного развития. Иначе, пока – никак. Это путь медленный, трудоемкий… Поэтому президент и дал поручение проработать вопрос перехода от генплана к стратегии. Я бы иначе этот вопрос ставила – нужно продумать, как от стратегии к генплану перейти. 

— Нам придется разрабатывать эти новые документы? 

— Стратегия для города Омска была принята в декабре 2018 года. Областная стратегия также есть. Другой вопрос, что в них нет пространственной составляющей, но их можно дорабатывать. Например, в Екатеринбурге в прошлом году в стратегию социально-экономического развития города был добавлен специальный раздел, посвященный пространственному развитию. Мы считаем, что сейчас необходимо разрабатывать одновременно пакет документов в виде комплексного проекта с минимальным составом: стратегия пространственного развития города Омска, новые нормативы градостроительного проектирования, генеральный план и правила землепользования и застройки. Здесь же параллельно – социальная, экономическая и экологическая аналитика, транспортно-функциональное моделирование. Такой подход соответствует представлению профессионального сообщества о грядущем преобразовании территориального планирования, которое, надеюсь, найдет отражение в докладе, который готовит сегодня Минэкономразвития. Первый уровень – стратегический (стратегия социально-экономического развития городов), а второй – это нынешний генплан. Может быть, он поменяет свое название и станет «генеральным планом инфраструктурного развития города». 

— Не смогут ли этим переходным периодом воспользоваться лоббисты, заинтересованные в застройке тех или иных территорий, например, зеленых зон? 

— Генплан никто не отменяет. Кроме того, рядом должны лежать правила землепользования и застройки. Безусловно, мы за сохранение всех зеленых зон. Я категорически против отрезаний участков от Парка имени 30-летия ВЛКСМ и так далее. Но я также против создания мифических зеленых зон, которых никогда быть не может, за счет истребления частной собственности. Малоэтажное строительство в городе – это как раз омская традиция. Это по-настоящему комфортное жилье. И нужно определить приоритеты – или строим одну развязку, или на эти деньги обустроим все улицы частного сектора: заасфальтируем проезжую часть, обустроим тротуары, поставим скамейки, урны и наружное освещение. Если установить нормальные регламенты, то и дома не будут уже утопать в грязи, а появятся ровные заборчики, люди будут реконструировать свои дома, перестраивать их, и улицы будут иметь вид хорошей малоэтажной городской застройки. Стоимость земельных участков вырастет, кто-то продаст участок, кто-то купит. Развитие пойдет естественным путем. 

— Но сейчас из-за утвержденных проектов развития города люди имеют большие проблемы – пытаются улучшить или перестроить свои дома в частном секторе и потом никак не могут их узаконить. 

— Конечно! С 1970 года – уже 50 лет – этот частный сектор исключен из генплана Омска. Это же сколько поколений, сколько мужчин уже здесь спилось, а ведь они могли бы обустроить свой быт. Но хозяину каждый день говорят: ты ни на что не имеешь здесь права. Завтра придут и выдадут тебе ордер в замечательной квартире с плитой и санузлом. Но не выдают. Это тоже проблема генплана. Кроме того, в городах порой нарочно в генпланах прокладывают дороги прямо сквозь кварталы частных домов – потому что закон позволяет выкупать земельные участки только под линейные объекты. Сплошное покрытие города Омска проектами планировки сегодня тоже никому не нужно.

 

 

Они нужны только там, где есть болевые точки и наиболее перспективные территории, возможные для опережающего роста. А 80% города должно быть территорией стабильности. На эти территории должны быть разработаны проекты межевания, которые с недавнего времени имеют право установить красные линии и все необходимые градостроительные ограничения. На основе проектов межевания оформляются права собственности на земельные участки. Это касается в первую очередь муниципальной собственности, которую необходимо закрепить на территории общего пользования – улично-дорожную сеть, скверы, парки, набережные, бульвары, игровые и спортивные площадки. Тогда застройка этих нужных городу территорий станет просто невозможной. А реализация национального проекта «Жилье и комфортная среда» будет более эффективной.

 

Есть такая манера у архитекторов-градостроителей – все в генплане перекрасить до неузнаваемости. И я помню, как некоторые омские специалисты возмущались, глядя на сделанный нашим институтом мастер-план Омска – ваше зонирование очень похоже на опорный план существующей застройки. Конечно, оно и должно быть похожим! Чем больше генплан похож на опорный план, тем качественнее в городе среда – это же факт! Так делают в европейских странах, например, весь центр Парижа просто закреплен в документах. Там есть регламент на каждый земельный участок и никакого изменения не может быть. Там и так все хорошо. А если даже не все хорошо, нужно быть реалистами, и предусматривать лишь те изменения, которые действительно возможно воплотить. Это опять к тому, что генеральный план необходимо не только рисовать, но и считать. 

— У нас эти проекты планировки со сплошным сносом частного сектора, помню, делались из расчета, что каждый год в Омске будут вводить 1,5 млн кв. метра жилья… 

— Но вот как-то не вышло. Еще и странным образом пересчитали численность жителей. В омских проектах планировки посчитано, что на человека приходится 30-35 кв. метров жилой площади. Это стратегическая норма обеспеченности, к ней конечно нужно стремиться… Но как это сделать для существующих микрорайонов? Кто-то деньги выдаст, чтобы семьи разъехались? Или в четырехкомнатных хрущевках будет жить по одному-два человека? Не будет этого. А какой вред от того, что так посчитали? Очень просто – в микрорайоне, в котором живет 20 тысяч человек, по проекту оказывается 12 тысяч жителей. Соответственно, и детские сады, и озеленение, и парковки рассчитываются на 12 тысяч. И всех социально положенных благ просто не хватит. Поэтому считать нужно не на мифический норматив, а на живущих людей. Это, пожалуй, самое главное, чего нашим генпланам не хватает – заботы о людях… 

— Спасибо за беседу!

Please reload