Юрий Павленков, член комитетов ТПП РФ по экономике недвижимости и ЖКХ
Начало обзора проблем и последствий отказа от обязательной технической инвентаризации и контроля технического состояния жилой многоквартирной недвижимости было опубликовано в № 10 (120) «Председатель ТСЖ» 2017. Продолжение.
Проведение государственного учета жилищного фонда (ГУ ЖФ) было прекращено в период с 2003 по 2009 г. в связи с реформированием системы ЖКХ, затронувшей все аспекты жилищной сферы страны. Спустя десятилетие после прекращения системной инвентаризации, учёта и обследования технического состояния МКД, устойчивого роста числа техногенных происшествий в них - пришло понимание необходимости восстановления института государственного техучёта, инвентаризации и контроля техсостояния объектов жилой недвижимости. В феврале 2017 г. Минстроем наконец внесён и июле принят в первом чтении законопроект №107057-7 «О внесении изменений в Жилищный кодекс РФ» (в части совершенствования системы государственного учета жилищного фонда).
Обсуждение специалистами законопроекта в первоначальной редакции позволило сделать вывод, что его принятие ничего не изменит в данной области и выдвинуло свои предложения по восстановлению института учёта (инвентаризации) и контроля техсостояния на современной правовой и информационно-технологической основе. Особые предостережения специалисты жилищной и смежных сфер выражают в отношении недопустимости повторения системных ошибок и просчётов, допущенных в ходе создания проблемной, пока не подтвердившей заявленной полезности, ГИС ЖКХ.
Рассмотрение законопроекта о восстановлении государственного учёта ЖФ привело к одному из ключевых обобщений: в текущем состоянии правового регулирования ГУ ЖФ невозможен в связи с неопределенностью цели и соответствующих ей областей обязательного применения результатов учета. Бесцельность учета позволила внести в ЖК РФ такие положения, которые исключают техучёт по методологической причине - из-за отсутствия единицы счета и целевых показателей учета.
Отсутствие конкретной цели учета и закрытого перечня областей обязательного применения его результатов, в свою очередь, не позволяют определиться ни с объектом учета, ни с предметом учета, ни с единицами учета, ни с целевыми показателями учета, отражаемых в его результатах. В т.ч. и по этой причине страна получила в ГИС ЖКХ форму «электронного паспорта дома» с явно избыточным, неупорядоченным, фактически неверифицируемым и малопригодным составом атрибутивных сведений.
Эти и иные причины привели к фактической ликвидации системы периодической актуализации, накопления и публичного доступа к достоверной, юридически значимой правовой, технической и экономической информации о структуре и состоянии жилых и коммерческих объектов недвижимости непрерывно на протяжении всего жизненного цикла объекта недвижимости.
Понятия «жилищный фонд» противоречивы в практическом и формальном отношениях, единица учёта жилищного фонда определена как «жилое помещение» (ст. 19 ЖК РФ), а к жилым помещениям отнесены и жилые дома, и части жилых домов, и квартиры, и части квартир, и комнаты (ст. 15, 16 ЖК РФ). Кроме того, отсутствует собственно единица учёта жилищного фонда: МКД рассматривается не как домовладение, состоящее из построек с включенными в него функциональными объёмами квартир и иных помещений, а как составляющая неопределённого общего имущества МКД, по-разному описываемого различными нормативными правовыми актами.
В таких условиях рассмотрение законопроекта 107057-7 признано преждевременным и не соответствующим заявленным целям, особенно с учётом предпринимаемой разработчиками законопроекта попытки переноса полномочий и ответственности за организацию «государственного учёта жилищного фонда» с соответствующим финансовым обеспечением и в отсутствие соответствующей методики федерального регулирующего органа на субъекты РФ.
Для обсуждения заинтересованными сторонами вопросов учёта и контроля многоквартирной недвижимости целесообразно рассмотреть принципиальные аспекты содержательного, институционально-правового и информационно-технологического характера.
1. Целеполагание, область применения, структура классов задач технического учёта недвижимости
Не лишним будет обратить внимание законодателя на принципиальную ошибочность попытки ограничить регулирование технического учёта (технической инвентаризации, технического обследования) недвижимости решением вопроса технического учёта исключительно жилищного фонда.
В этой связи не хотелось бы повторять очевидные истины о том, что техучёт жилищного фонда является частным случаем техучёта всей недвижимости в стране, а техучёт недвижимости – частным случаем публичного учёта основных фондов, средств организаций и физлиц, входящий, с одной стороны, в учётно-регистрационную систему, с другой – в структуру государственного статистического учета. Вместе с тем, данный подход ещё предстоит реализовать в основе института технического учёта недвижимости, в том числе, жилой.
Результаты государственного учета недвижимости (жилищного фонда) должны позволять определять местоположение, количественный и качественный состав сведений об объекте учёта, отражать затраты на строительство и улучшения здания, земельного участка объектов благоустройства, фиксировать их текущее техническое состояние.
Специалисты в области учета жилищного фонда предлагают определить цель государственного учета как единую упорядоченную совокупность классов задач, подлежащих решению с применением результатов учета:
1. Официальный государственный статистический учёт единиц недвижимости (жилищного фонда) в составе национального богатства, проводимый Российской Федерацией в соответствии с п. «р» ст. 71 Конституции РФ и другими НПА в области государственного статистического учета.
2. Технический учёт единиц недвижимости (жилищного фонда) как основа для кадастрового и электронного учёта (паспортов).
3. Кадастровый учёт единиц недвижимости (жилищного фонда) как элемент ГКН (ЕГРН) и основание для ЕГРП.
4. Бухгалтерский учет единиц недвижимости (жилищного фонда) как основных средств в области бухгалтерского учета.
5. Налоговый учет единиц недвижимости (жилищного фонда) как объектов налогообложения.
Весь объём технических сведений и характеристик об объектах недвижимости предлагается систематизировать в двух основных группировках:
а) родовые (базовые) сведения, характеристики и параметры объектов недвижимости – размещаются в базе данных ЕГРН
б) сведения оперативного характера – актуализируются и размещаются в базах данных физических и юридических лиц, органов МСУ, субъектов РФ, в федеральных системах информации.
2. Предложения о внесении законодательных изменений
Для достижения целей государственного учета жилищного фонда, отвечающего современным задачам управления развитием недвижимости, предлагается внести новые редакции статей и положений Жилищного Кодекса РФ: 1. Ч. 1 ст. 13 ЖК РФ (Полномочия органов государственной власти субъекта РФ в области жилищных отношений) изложить в следующей редакции:
«1) Организация, проведение и финансирование мероприятий по государственному учёту жилищного фонда на территории субъекта РФ, вне зависимости от его правового статуса и принадлежности.
(Источники финансирования (в виде фондов) формируются из отчислений от сборов по налогу на недвижимое имущество, сборов на капитальный ремонт, предоставления платных услуг пользователям результатами учета и других источников, предусмотренных законодательством РФ).
2. Статью 15 ЖК РФ изложить в следующей редакции:
«Статья 15. Объекты жилищных прав
1. Объекты жилищных прав, в том числе имущественные права, являются частью объектов гражданских прав. Регулирование жилищных прав осуществляется Гражданским кодексом РФ, если настоящим Кодексом не предусмотрено иное.
2. Комната, как обособленное помещение, является неделимым объектом гражданских прав.
3. Упорядоченная совокупность комнат определенного назначения образует сложные помещения, в том числе квартиры.
4. Порядок установления назначения помещения, в том числе признания жилым или нежилым, а также требования, которым должно отвечать жилое помещение, в том числе его приспособление с учетом потребностей инвалидов, устанавливается Правительством Российской Федерации.
5. Определяющими характеристиками помещений являются хозяйственное назначение, общая площадь и общий объём.
Порядок определения характеристик для цели государственного учёта жилищного фонда устанавливается уполномоченным органом нормативного правового регулирования.
6. Постройки, в которых расположены жилые помещения, для цели государственного учета жилищного фонда подразделяются на жилые постройки, нежилые постройки, постройки нежилые с жилыми помещениями, постройки жилые с нежилыми помещениями. Классификация построек устанавливается органом, уполномоченным на проведение государственного учёта жилищного фонда». 3. Статью 16 ЖК РФ (Виды жилых помещений) изложить в следующей редакции:
«Статья 16. Постройки и жилые помещения
1. Понятия «постройка» и «помещение» должны пониматься и применяться так, как они понимаются и применяются в ГК РФ (ст. 222 и др.) и в федеральном законе «О безопасности зданий и сооружений» (ст. 2 и др.).
2. К жилым помещениям относятся:
1) жилая комната;
2) жилая квартира;
Жилые помещения могут располагаться в жилых и нежилых постройках с жилыми помещениями.
3. Жилой комнатой признается обособленное помещение, которое в установленном порядке признано жилым и по отношению к которому установлены правила определения общей площади и общего объёма.
4. Жилой квартирой признается сложное помещение, в составе которого имеется одна или несколько комнат, признанных жилыми, а также необходимые служебные помещения, обеспечивающие удовлетворение гражданами бытовых и иных нужд, связанных с их проживанием в соответствии с нормативными правовыми актами (нормы проектирования пожарные нормы, санитарные норы и др.), а при их отсутствии в соответствии с обычаями делового оборота».
Специалистам предстоит обсудить необходимость принятия новой версии ст. 19 ЖК РФ (Жилищный фонд и государственный учет жилищного фонда). Возможно, настало время продвинуться от устаревшего определения жилищного фонда в виде «совокупности жилых помещений» к расширительным дефинициям, учитывающим фактическое разнообразие объектов жилой недвижимости в виде, «квартир», и для определённых целей учёта – «объектов жилой недвижимости» в виде частных малоэтажных домовладений, многоквартирных совладений, апартаментов и др. Такая система учёта объектов жилой недвижимости позволит более точно отражать их характеристики, используемые в последующем в процессах владения, управления, обеспечения требований безопасности, ресурсоснабжения, налогообложения, планирования улучшений, то есть – управления жизненным циклом ОЖН.
В то же время, учет домовладений представляется как учёт самостоятельных единичных объектов (объектов гражданских прав, объектов налогообложения или др.) и не является целью ведения государственного учета жилищного фонда, а необходимым условием для статистического учета жилищного фонда (так как учет квартир ведется с их группировкой по постройкам). Включенность постройки в домовладение является группировочным признаком для учета построек и одним из показателей квартиры как жилища.
Необходимо также уточнять определение государственного учета жилищного фонда с учётом требований безопасности и уточнения значения технической инвентаризации. Предлагается следующая редакция: «Государственный учёт жилищного фонда ведется на основе технической инвентаризации и специальной регистрации, предусмотренных нормами гражданского законодательства (ч. 2 ст. 131 ГК РФ), нормами законодательства о бухгалтерском учете (ст.11 закона РФ «О бухгалтерском учете), нормами налогового законодательства (ст. 89 Налогового кодекса РФ), нормами технического учета и обследования зданий и сооружений ( ст. 36 Закона РФ «О безопасности зданий и сооружений», Глава 6.2. Градостроительного кодекса РФ).
Нормы технической инвентаризации, как часть Правил технической эксплуатации зданий и сооружений, (ПТЭ), обязательны для применения во всех сферах деятельности, где эксплуатируются здания и сооружения и носят вневедомственный характер.
Первая во времени техническая инвентаризация (паспортизация) должна проводиться на стадии приемки постройки в эксплуатацию. При этом, если квартира расположена в нежилой постройке с жилыми помещениями, то проведение технической инвентаризации постройки ограничивается текстовым описанием конструкций, ограничивающих объём квартиры, а техническая инвентаризация квартиры как объема жилого назначения проводится по общим нормам учета жилищного фонда.
Для целей государственного учета жилищного фонда, техническая инвентаризация может проводиться в форме непрерывного планового обследования зданий и квартир с установленной периодичностью (например, один раз в пять лет) на основе постановления правительства РФ и методологических норм, утверждаемых уполномоченным органом нормативного регулирования.
Наряду с государственным учетом жилищного фонда, органы исполнительной власти, уполномоченные для осуществления надзора и контроля в жилищной сфере, должны проводить в установленном правительством РФ порядке мониторинг использования (эксплуатации) объектов жилой недвижимости и обеспечения их сохранности.
целевым показателям государственного учета жилищного фонда, после подтверждения достоверности (верификации), направляются для актуализации базы государственного учета жилищного фонда в период между датами проведения инвентаризации ОЖН.
Законопроектом 107057-7 отменяется ч. 4 ст. 19 ЖК РФ, а ч. 5 предлагается в новой редакции, согласно которой технический учёт передаётся на усмотрение субъектов РФ, что недопустимо и, кроме того, противоречит ст. 71 Конституции РФ. Безусловно, норму закона о проведении первичного и периодического технического обследования жилищного фонда следует принять как императивную при общем методологическом обеспечении со стороны уполномоченного органа РФ.
Административным органам субъектов РФ и местного самоуправления проектом закона предполагается принимать решения в условиях отсутствия методологии и утверждённого порядка проведения технического обследования МКД, что неизбежно негативно отразится на восстановлении института технической инвентаризации и обследования ОЖН. Предстоит синхронизировать сроки введения в действие закона и утверждения уполномоченным органом взаимосвязанных подзаконных актов о госучёте и мониторинге технического состояния ОЖН.
В настоящее время более чем в половине субъектов РФ на базе организаций технической инвентаризации проходит создание государственных учреждений по кадастровой оценке. В некоторых регионах, функционал БТИ сохраняется, как, например, созданное в сентябре т.г. Бюро технической инвентаризации и государственной кадастровой оценки Псковской области.
Справочно Рассмотрение вопросов технического учёта тесно связано с находящимся на рассмотрении в Госдуме проектом ФЗ «О внесении изменений в Гражданский кодекс РФ», предусматривающим внесение значительных изменений в части I и II ГК РФ в области правового регулирования оборота недвижимого имущества. В частности, проектом предлагается спорная новация в проектируемую статью 2871, согласно которой многоквартирный дом и дом блокированной застройки не участвуют в гражданском обороте как вещь, поскольку возникают вопросы о том, в каком качестве указанные объекты участвуют в гражданском обороте и участвуют ли вообще?
В части III будет рассмотрена организационно-правовая и институциональная связь задач и функций государственного учёта, инвентаризации и обследования жилищного фонда с государственным надзором и муниципальным контролем его технического состояния.
Юрий Павленков,
гендиректор НП ЭУН «Индустрия Сервейинг»,
член Комитетов ТПП РФ по предпринимательству в сфере ЖКХ и в сфере
экономики недвижимости